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莫以机构调整代替职能改革 - 顾问人生,战略执行,IT规划,彭一吧 - 畅享博客  

2009-01-08 18:44:09|  分类: 企业咨询,战略执 |  标签: |举报 |字号 订阅

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莫以机构调整代替职能改革

    以前在一个客户那里做项目,客户每年总是问我,我们这样的组织结构设计可以吗?一开始我还想很长时间,后来终于发现,就是几个部门归谁管理的问题,其实每个部门的基本功能不会发生变化。也就是说要么你管,要么我管,管理的真正重点在于给谁汇报。这是一种机构的调整。其实没有什么结果。比如市场部和销售部门的工作,今天合起来,明天分开。各有各的问题,根本的问题没有解决。在嘉里项目后期我们讨论市场部与销售部的职能的时候,用了很长时间大家才搞明白,一个以消费者为中心,一个有代理商为中心。完全不同的两个部门职能才理解中间的差别。现在看一个以渠道为核心,一个以品牌为核心。没有这种职能本质的理解,再看这种机构的调整,合合分分,则没有多少意义。在国家层面,也会出现一样的问题。
    下面转自中欧教授许小年博士的文章,论述政府机构调整与政府职能的关系:
改革开放至今,政府改革已成焦点,当务之急是政府角色的准确定位,以及政府和市场边界的划分,而非政府部门间权力和利益的重新分配

  2008年中国行政体制改革的重点,是“大部门体制”。这对于减少机构重叠、提高办事效率无疑将起到积极的作用。
  然而我们必须看到,当前改革的核心问题不是政府机构的调整,而是政府职能的界定;不是行政管理方法的技术性改善,而是从理论上理清政府应该管什么和不应该管什么,在此基础之上决定机构的设置,并从法律上确定行政管理的手段、内容和程序。
  界定政府职能的基本原则是拾遗补缺,凡市场能够有效配置资源的,统统交给市场。如十七大报告所强调的,发挥市场在配置资源中的基础性作用,仅在市场失灵时,政府才进行干预。
  迄今为止,已知的市场失灵有“外部效应”(例如污染)、自然垄断、公共品的供应、信息不对称、收入再分配等。除了这几种情况,市场都能产生比政府管理或政府经营更好的结果,政府没有必要介入。
  在市场失灵的情况下,界定政府职能的第二个原则是应对措施有效性,即效率原则。市场失效不等于政府有效,行政管制和政府经营并不是克服市场失灵的天然最佳方案。
  如果以监管治理自然垄断,效益是价格降低,但政府的信息和操作成本较高。若无关于厂商成本的充分信息,就不能准确定价。如果政府直接经营,最常见的结果是行政垄断代替市场垄断,垄断价格和垄断利润依旧。我国的电信业就是这样一个例子。
  意识到政府也有信息不对称,也会失灵,人们转向了“政府加市场”的方案。政府在市场上拍卖垄断经营权,用拍卖所得补贴中低收入家庭,就像拍卖土地,收入用于市政建设一样。
  企业付费获得垄断经营权后,根据市场供需,自行决定价格。因具有信息成本、管理成本和腐败成本低的优点,市场化方案在实践中得到日益广泛的应用,各国政府不仅拍卖电信经营权和石油开发权,而且建立了污染权交易市场,显著地降低了治理“外部效应”的成本。
  仅在市场失灵时考虑政府干预,以及采用最有效的方式克服市场失灵,这两个原则意味着政府的经济功能降至最小。绝大多数的投资、产业结构调整、资产经营活动,都应在价格信号的指导下,通过自愿和自发的市场交易来完成,没有必要设立政府机构进行管理,现有的经济职能部门应予以缩编和裁撤。
  对于自然垄断和“外部效应”,政府机构的主要任务不一定是自己经营企业,甚至不一定是监管,而是建立如垄断经营权和污染权那样的市场,并负责维护市场规则与市场秩序。
  目前中国固然存在着政出多门和机构重叠的问题,但对发展市场经济影响最大的是政府部门的经济职能过强,管得太多太细太死。究其原因,部门利益和“寻租”冲动为首,其次是认识上的偏颇,常见的就有“事关国计民生”“社会公益性”“市场不完善”等似是而非的说法。
  实际上,产业无论大小,哪个与国计民生无关?柴米油盐、衣食住行,如果都要政府管起来,岂不又回到了计划经济?至于市场不完善怎么办,回答是发育和完善市场,而政府的干预往往没有促进反而制约了市场的发展。改革开放30年的历史证明,培育市场最为关键的一步是解除政府管制,若非当年废除中央计划,就不可能有今天各类市场的繁荣。
  对于一类特殊公共品的供应,政府的确比市场有效,这就是以法律和监管为核心的制度体系。法律就是游戏规则,游戏规则其实也可以通过多次博弈,由市场参与者协商,自行制定和执行。政府的有效来自于规模经济,与各式局部和小范围的民间规范相比,统一法律体系的人均立法和执法成本更低,一项法律适用13亿人,并且因标准化程度高,产生误解和纠纷的概率也比较低。
  从市场与政府分界的角度思考改革,政府机构的调整方向就异常清晰:在缩小经济职能部门的同时,大力加强立法和监管部门。
  这里有两点需要强调,一是立法和监管机构独立于行政部门,二是实行以信息披露和市场规则为主的监管。目前行政部门立法过多,执法者立法,必然倾向于从部门利益而不是全局利益出发考虑问题,必然是立法从紧,为执法留出更多的解释权和裁量权。
  为避免立法过程中的利益冲突,亟需加强全国人大的立法职能,特别是在全国性的法律和执行细则的制订方面。行政执行部门应回避与部门有关的立法,部委的立法职能和机构应逐步移交全国人大。同样为了避免利益冲突,有必要恢复直属中央和地位超然的国家体制改革委员会,负责制定各项改革方案。
  改革开放至今,政府改革已成焦点,当务之急是政府角色的准确定位,而非机构的调整;是政府和市场边界的划分,而非政府部门间权力和利益的重新分配。只有搞清了该管什么和不该管什么,如何管和由谁来管的讨论才有意义。■

  作者为中欧国际工商学院教授,许博士的研究领域包括:宏观经济学、金融学、金融机构与金融市场,过渡经济以及中国经济改革。
彭一 行走一线,咨询中国

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引文来源  莫以机构调整代替职能改革 - 顾问人生,战略执行,IT规划,彭一吧 - 畅享博客
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